Dienstfähigkeit - Ärztliche Begutachtung - Rechtsschutz

Dienstfähigkeit - Einführung

Hält die oder der Dienstvorgesetzte die Beamtin oder den Beamten aufgrund eines ärztlichen Gutachtens über den Gesundheitszustand für dienstunfähig und ist eine anderweitige Verwendung nicht möglich oder liegen die Voraussetzungen für die begrenzte Dienstfähigkeit nicht vor, teilt sie oder er der Beamtin oder dem Beamten mit, dass die Versetzung in den Ruhestand beabsichtigt ist. Dabei sind die Gründe für die Versetzung in den Ruhestand anzugeben. So sagt es das Bundesbeamtengesetz lapidar. Damit verbinden sich viele Fragen.

Die Beamtin oder der Beamte kann innerhalb eines Monats Einwendungen erheben. Danach entscheidet die für die Ernennung zuständige Behörde über die Versetzung in den Ruhestand im Einvernehmen mit der obersten Dienstbehörde, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Der Ruhestand beginnt mit dem Ende des Monats, in dem die Versetzung in den Ruhestand der Beamtin oder dem Beamten bekannt gegeben worden ist. Zu diesem Zeitpunkt wird die Besoldung einbehalten, die das Ruhegehalt übersteigt.

Definition der Dienstfähigkeit

Für den Dienstunfähigkeitsbegriff des § 26 Abs. 1 S. 1 BeamtStG ist die (dauernde) Unfähigkeit des Beamten zur Erfüllung seiner Dienstpflichten entscheidend. Für die Dienstpflichten in diesem Sinne sind die Pflichten des Amts im abstrakt-funktionellen Sinne - modifiziert durch den Abweichungsspielraum in § 26 Abs. 3 BeamtStG - maßgebend. Als Amt im abstrakt-funktionellen Sinne bezeichnet man den Aufgabenbereich, der einem bestimmten Amt im statusrechtlichen Sinne zugeordnet ist, bezogen auf die konkrete Behörde. Die Amtsbezogenheit der Dienstfähigkeit ist bezogen auf die Aufgabenstellung der Verwaltung zu sehen. Die Feststellung der Amtsanforderungen obliegt dabei dem Dienstherrn.

Versetzung in den Ruhestand

Eine Versetzung in den Ruhestand infolge von Dienstunfähigkeit ist nach der Rechtsprechung nicht zu beanstanden, wenn ein Beamter auf unabsehbare Zeit gesundheitlich nicht mehr in der Lage gewesen ist, den vollen Anforderungen des abstrakt-funktionellen Amtes zu genügen oder auch nur wesentliche Teile des mit diesem Amt verbundenen Aufgabenbereichs zu bewältigen. Bei der Beurteilung der Dienstfähigkeit ist also auf das abstrakt-funktionelle Amt abzustellen. Ein bestimmter Dienstposten ist dagegen für diese Einschätzung nicht relevant. Für die Feststellung der Dienstunfähigkeit reicht es also nicht aus, dass der Beamte den Pflichten des Dienstpostens nicht mehr gewachsen ist. Dienstunfähigkeit liegt somit dann vor, wenn der Beamte den Anforderungen von keinem der für sein statusrechtliches Amt innerhalb der Behörde vorgesehenen Dienstposten mehr gerecht werden kann.

Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 Bundesbeamtengesetz (BBG) ist eine Beamtin oder ein Beamter auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie oder er wegen des körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung der Dienstpflicht dauernd unfähig (dienstunfähig) ist. Als dienstunfähig kann eine Beamtin oder ein Beamter gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG aber auch dann angesehen werden, wenn sie oder er infolge Erkrankung innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat und wenn keine Aussicht besteht, dass innerhalb weiterer sechs Monate die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist. Die Vorschrift stellt in diesem Zusammenhang eine die Grundregel des Satzes 1 ergänzende Regelung dar, mit deren Hilfe – einem Regelbeispiel bzw. einer gesetzlichen Vermutung entsprechend oder zumindest vergleichbar – die Feststellung der Dienstunfähigkeit im Einzelfall erleichtert werden kann. Danach setzt Dienstunfähigkeit voraus, dass bei der Beschäftigungsbehörde kein Dienstposten zur Verfügung steht, der dem statusrechtlichen Amt der Beamtin oder des Beamten zugeordnet und gesundheitlich für sie geeignet ist.

Gerichtliche Kontrolldichte

Die Beurteilung der Dienstunfähigkeit unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle. Das schließt etwaige Feststellungen oder Schlussfolgerungen in ärztlichen Gutachten grundsätzlich mit ein. Ein Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht zur Feststellung der Dienstfähigkeit bewirkt zwar keine Beweislastumkehr. Die unberechtigte und schuldhafte Weigerung, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, stellt indes analog § 444 Zivilprozessordnung einen erheblichen Anhaltspunkt für die Dienstunfähigkeit des Beamten dar. Selbst ohne ein entsprechendes ärztliches Gutachten kann in solchen Fällen von der Dienstunfähigkeit des Beamten ausgegangen werden, auch wenn dieser Schluss nicht notwendigerweise gezogen werden muss.
Der Dienstvorgesetzte fragt hinsichtlich der ärztlichen Diagnose und Gesamtbeurteilung (funktionalen) regelmäßig nur nach den Effekten der gesundheitlichen Beeinträchtigungen auf die Dienstfähigkeit. Bei den Feststellungen zur Dienstfähigkeit teilt der begutachtende Arzt der über die Ruhestandsversetzung entscheidenden Behörde regelmäßig nur die voraussichtliche Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit des Beamten mit. Die Diagnose selbst einschließlich der Feststellungen, die zu dieser Diagnose führten, unterliegen regelmäßig der ärztlichen Schweigepflicht, wenn ihre Mitteilung zur Beurteilung der Dienstfähigkeit für die oder den Dienstvorgesetzten nicht erforderlich ist. Entscheidend ist im Übrigen der Umfang der Schweigepflichtsentbindungserklärung.

Zur Qualität von Attesten - Amtsarzt versus Privatarzt

Privatärztliche Atteste und Berichte vermögen die Feststellung der dauernden Dienstunfähigkeit regelmäßig nicht so entscheidend beeinflussen. Denn nicht nur sind solche Feststellungen mitunter zu vage, um hieraus konkrete Aussagen herzuleiten. Entscheidend ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass amtsärztlichen Stellungnahmen gegenüber privatärztlichen Attesten hinsichtlich der Krankheit im Blick auf die Dienstfähigkeit eines Beamten grundsätzlich höherer Beweiswert zukomme.

Grundlage für die Entscheidung über die Dienstunfähigkeit ist die ärztliche Untersuchung nach Maßgabe des § 48 BBG, die nur einer Amtsärztin oder einem Amtsarzt übertragen werden kann bzw. einer Ärztin oder einem Arzt, die als Gutachter zugelassen ist (Abs. 1 Satz 1 BBG). Der Arzt teilt der Behörde auf Anforderung im Einzelfall die tragenden Gründe des Gutachtens mit, soweit deren Kenntnis für die Behörde unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit für die von ihr zu treffende Entscheidung erforderlich ist (Abs. 2 Satz 1 BBG). Die Verantwortung zur Feststellung der Dienstfähigkeit trifft selbstverständlich die Behörde und nicht der Arzt. Die Behörde muss die ärztlichen Befunde und Schlussfolgerungen inhaltlich nachvollziehen und sich auf ihrer Grundlage ein eigenes Urteil bilden (So das BVerwG).

Für die Feststellung einer Dienstunfähigkeit im Sinn des § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG genügt also keine ungesicherte Prognose, ob die Beamtin voll dienstfähig wird. Die Prognose muss vielmehr mit der gebotenen Sicherheit sachlich gerechtfertigt werden können. Die materielle Rechtmäßigkeit einer solchen Prognose und damit die Versetzung der Beamtin in den Ruhestand hängt regelmäßig von den Kenntnissen ab, die der zuständigen Behörde im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung zur Frage der Dienstunfähigkeit zur Verfügung stehen. Insoweit räumt das Gesetz der Behörde aber keinen gerichtsfreien Beurteilungsspielraum ein. So unterliegt nicht nur der vollen gerichtlichen Kontrolle, ob der Sachverhalt hinreichend sorgfältig ermittelt wurde, sondern im Rahmen der tatrichterlichen Würdigung auch die Frage, ob der ermittelte Sachverhalt die Feststellung der dauernden Dienstunfähigkeit rechtfertigt. Das schließt etwaige Feststellungen oder Schlussfolgerungen im ärztlichen Gutachten grundsätzlich mit ein. Auch diese sind vom Gericht – in den Grenzen der erforderlichen Sachkenntnis – nicht ungeprüft zu übernehmen, sondern selbstverantwortlich zu überprüfen und nachzuvollziehen, wie es die Rechtsprechung verlangt.  Das setzt voraus, dass ärztliche Gutachten zur Frage der Dienstunfähigkeit hinreichend und nachvollziehbar begründet sind. Das Gutachten muss sowohl die notwendigen Feststellungen zum Sachverhalt, d.h. die in Bezug auf die Beamtin erhobenen Befunde, enthalten als auch die aus medizinischer Sicht daraus abzuleitenden Schlussfolgerungen für die Fähigkeit der Beamtin, ihr abstrakt-funktionelles Amt weiter auszuüben. Wie detailliert die Ausführungen sein müssen, ist im Hinblick auf die Funktion des Gutachtens zu beantworten. Das Gutachten muss es der Beamtin ermöglichen, sich mit den Feststellungen und Schlussfolgerungen des Arztes und mit der darauf beruhenden Entscheidung des Dienstherrn auseinanderzusetzen und sie gegebenenfalls substantiiert anzugreifen. Deshalb darf sich das Gutachten nicht auf die bloße Mitteilung einer Diagnose und eines Entscheidungsvorschlages beschränken, sondern muss die für die Meinungsbildung des Arztes wesentlichen Entscheidungsgrundlagen erkennen lassen. Wie detailliert eine amtsärztliche Stellungnahme danach jeweils sein muss, kann allerdings nicht abstrakt beantwortet werden, sondern richtet sich nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls (BVerwG). Bei der Prüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG muss insbesondere plausibel sein, dass keine Aussicht besteht, dass innerhalb weiterer sechs Monate die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist.

Abweichungen zwischen Gutachten

Die medizinische Beurteilung eines Amtsarztes oder eines von ihm hinzugezogenen Facharztes genießt für die Entscheidung über die aktuelle Dienstfähigkeit eines Beamten - wie zuvor festgestellt - Vorrang vor der medizinischen Beurteilung des Privatarztes, wenn beide hinsichtlich desselben Krankheitsbildes inhaltlich voneinander abweichen. Legt der Beamte zum Beleg seines Unvermögens, Dienst zu tun, Dienstunfähigkeitsbescheinigungen behandelnder Privatärzte vor, kann der "gerichtsfeste" Nachweis nach der Rechtsprechung seiner Dienstfähigkeit regelmäßig nur durch die Einschaltung des Amtsarztes geführt werden. Bestehen ungeachtet der Vorlage der Dienstbescheinigungen Anhaltspunkte für die Dienstfähigkeit des Beamten, kann ihm der Dienstherr gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 LBG aufgeben, die Dienst- bzw. Arbeitsunfähigkeit durch die Stellungnahme eines Amtsarztes nachzuweisen.

Weicht die medizinische Beurteilung des Amtsarztes hinsichtlich desselben Krankheitsbildes von der Beurteilung des behandelnden Privatarztes ab, kommt der Beurteilung des Amtsarztes unter folgenden Voraussetzungen Vorrang zu: Es dürfen keine begründeten Zweifel an der Sachkunde des Amtsarztes bzw. eines von ihm hinzugezogenen Facharztes bestehen. Die medizinische Beurteilung muss auf zutreffenden Tatsachengrundlagen beruhen sowie in sich stimmig und nachvollziehbar sein. Hat der Privatarzt seinen medizinischen Befund näher erläutert, muss der Amtsarzt auf diese Darstellungen eingehen und nachvollziehbar darlegen, aus welchen Gründen er ihnen nicht folgt. Dieser Vorrang im Konfliktfall hat seinen Grund in der Neutralität und Unabhängigkeit des Amtsarztes. Im Gegensatz zu einem Privatarzt, der aus der Natur der Sache heraus bestrebt ist, das Vertrauen des Patienten zu ihm zu erhalten, nimmt der Amtsarzt seine Beurteilung von seiner Aufgabenstellung her unbefangen und unabhängig vor. Er steht Beamten und Dienststelle gleichermaßen fern (BVerwG). Diese Einschätzung des BVerwG beschreibt jedenfalls die idealtypische Ausgangssituation.

Die Frage der Priorität amtsärztlicher Beurteilungen gegenüber privatärztlichen Beurteilungen stellt sich nur, wenn beide in medizinischen Fragen inhaltlich voneinander abweichen. Eine solche Abweichung setzt voraus, dass das privatärztliche Attest die Mindestvoraussetzungen einer Nachvollziehbarkeit enthält; nämlich die Behandlungsdauer, die Diagnose und die Therapie. Davon ausgehend kann sie nur vorliegen, wenn sich die Beurteilungen auf dasselbe Krankheitsbild zu einem bestimmten Zeitpunkt oder während eines bestimmten Zeitraums beziehen. Der Grundsatz des Vorrangs amtsärztlicher Beurteilungen kann naturgemäß nicht zur Entscheidung über die Dienstfähigkeit herangezogen werden, wenn keine Aussage eines Amtsarztes zu einer vom Privatarzt bescheinigten Erkrankung vorliegt (BVerwG).

Weiterverwendung vor Versorgung

Zwar soll von der Versetzung des Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn ihm ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn übertragen werden kann - Stichwort: Weiterverwendung vor Versorgung. Hat sich der Beamte abr zu Unrecht geweigert, sich zur Prüfung seiner Dienstfähigkeit einer ärztlichen Untersuchung zu unterziehen, muss der Dienstherr kein weiteres ärztliches Gutachten darüber einholen, ob der Beamte noch den gesundheitlichen Anforderungen eines anderen Amtes derselben oder einer anderen Laufbahn genügt. Der Dienstherr ist nach der Rechtsprechung angesichts der Weigerung des Beamten nicht verpflichtet gewesen, die vorgesehene Suche nach seiner anderweitigen Verwendung durchzuführen.

Aus der Rechtsprechung

Ein Beamter kann grundsätzlich nach dem VG Saarland aus dem Jahre 2009 in den Ruhestand versetzt werden, wenn er mehr als 5 Monate dienstunfähig erkrankt und er in diesem Zeitraum keinen Dienst verrichtet hat. Hinzu kam, dass aufgrund eines amtsärztlichen Gutachtens feststand, dass der Beamte aufgrund einer psychosomatischen Störung innerhalb der nächsten sechs Monate nicht wieder dienstfähig würde. Ein Beamter auf Lebenszeit kann nach einer Entscheidung des VG Potsdam aus dem Jahre 2010 in den Ruhestand versetzt werden, wenn er innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst verrichtet hat und auf der Grundlage ärztlicher Begutachtung nicht innerhalb weiterer sechs Monate wieder dienstfähig wird. Wurde amtsärztlich festgestellt, dass das Wiedererreichen der vollen Dienstfähigkeit im Zeitraum von Jahren lediglich möglich erscheint und zurzeit nicht absehbar ist, ist die Entscheidung über die Zurruhesetzung nicht ermessensfehlerhaft. Für die Feststellung der Dienstunfähigkeit reicht es daher nicht aus, dass der Beamte den Pflichten seines bisherigen Dienstpostens nicht mehr gewachsen ist. Dienstunfähigkeit liegt vielmehr erst dann vor, wenn der Beamte den Anforderungen von keinem der für sein statusrechtliches Amt - ohne Beschränkung auf einen bestimmten Dienstposten - innerhalb der Behörde vorgesehenen Dienstposten mehr gerecht werden kann Die maßgebliche Mitverantwortung des Beklagten an ihrer Erkrankung führt aber zu keinem anderen Ergebnis. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Versetzung in den Ruhestand kommt es allein darauf an, ob eine dauernde Dienstunfähigkeit besteht; rechtlich ist unerheblich, auf welchen Gründen diese Erkrankung beruht.

Rechtliche Vorgehensweise gegen eine Untersuchungsanordnung  

Anders als bei Ruhestandsbeamten kann bei aktiven Beamten die Verweigerung der Untersuchung mit Disziplinarmaßnahmen geahndet werden. Deshalb handelt es sich bei der Anordnung gegenüber einem aktiven Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, um eine selbständige Verfahrenshandlung. Gegen die Untersuchungsanordnung kann nach der wohl herrschenden Rechtsprechung selbständig vor Erlass der Sachentscheidung vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 VwGO bzw. Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren über die allgemeine Leistungsklage wie bei einer Umsetzung gewährt werden. Der Dienstherr darf eine negative Schlussfolgerung aus der Weigerung des Bematen, sich ärztlich untersuchen zu lassen, ziehen und die Dienstunfähigkeit des Klägers feststellen. Er darf sogar aufgrund der Weigerung des Beamten davon ausgehen, dass die Leistungsfähigkeit des Klägers nicht mehr für einen Teil der amtsangemessenen Dienstposten ausreicht.

Der Beamte kann aber vorläufigen Rechtsschutz gegen die Untersuchungsanordnung im Rahmen des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO in Anspruch nehmen. Dieser ist nicht etwa ausgeschlossen, weil die Untersuchungsanordnung - anders als im Fahrerlaubnis- oder Prüfungsrecht - nur eine nicht selbständig anfechtbare Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO darstellt. Das folgt nach einen Teil der Rechtsprechung daraus, dass eine solche Anordnung im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO vollstreckbar ist. Ihre Nichtbefolgung kann mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden. Ob es sich bei der Aufforderung des Dienstherrn um einen mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt oder lediglich um eine qualifizierte dienstliche Weisung, die aber in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten eingreift mit der Folge, dass sich der Beamte dagegen mittels Leistungs- bzw. Feststellungsklage zur Wehr setzen kann oder bloß um eine unselbständige Verfahrenshandlung nach § 44 a VwGO, gegen die sich der Beamte erst im Rahmen der Schlussentscheidung wenden kann ist umstritten, kann aber nicht dazu führen, dass kein Rechtsschutz besteht.

Die Untersuchungsanordnung dürfte nach herrschender Meinung nur eine rein innerdienstliche, den Beamten als Amtsträger betreffende Maßnahme innerhalb eines aus mehreren Prüfungsschritten bestehenden Verfahrens vor einer Versetzung des Beamten in den Ruhestand. Erst die Versetzung in den Ruhestand selbst betrifft den Beamten nicht nur als Amtsträger, sondern auch als Person und hat danach die für einen Verwaltungsakt erforderliche Außenwirkung.

Rechtsanwalt Dr. Palm